FCCのネット中立性計画は50年の歴史を破る

連邦通信委員会（ FCC）のアジット・パイ委員長は、長年施行されてきたネット中立性に関する規則の撤廃を提案した。しかし、彼はそれを「オバマ政権の高圧的な規制」と呼び、別の表現を用いている。ちょっと待ってほしい。本当にオバマがネット中立性を発明したのだろうか？ 集中力のなさで知られるアメリカでさえ、ネット中立性はそれよりもずっと前から存在していたことに気づいている人は少なくともいるはずだ。では、ネット中立性はどこから来たのだろうか？どのように始まったのだろうか？

良くも悪くも、私は近代の始まりからずっとそこにいました。物事を正しく理解するために、この歴史をお伝えしたいと思います。

初期の歴史---1970年代

現在「ネット中立性論争」と呼ばれているものは、実際には古典的な問いの言い換えに過ぎません。ネットワークの所有者は、そのネットワークが運ぶトラフィックをどのように扱うべきでしょうか？ネットワークのユーザーは、所有者に対して、もしあるとすれば、どのような権利を持つべきでしょうか？この問いは、中世の橋、鉄道網、その他の「公共交通機関」にも関連するほど古くから存在しています。しかし、500年ほど時代を飛ばして、通信ネットワークに焦点を当ててみましょう。現在ネット中立性政策と呼ばれているものは、実際には2つの先祖を持ち、どちらも1970年代に遡ります。

これらの先駆者たちは、AT&Tの強大な独占、そのイデオロギー、そして通信ネットワークに対する包括的な支配に対する反発として理解できる。1960年代後半、（政治情勢の変化を示す兆候として）ニクソン政権下のFCCは、電話市場における競争相手の出現の可能性を高めようとした。当時、AT&Tは数十年にわたり米国の通信独占企業であり、イデオロギーとして「単一システム」、すなわちネットワーク上またはネットワークに接続されるすべてのものをAT&Tのみが管理すべきだと信じていた。

FCCは、AT&Tの全国ネットワークを「オーバーザトップ」で運営する新たな企業群に興味を持ちました。これらは当時設立されたばかりの企業で、今では歴史に埋もれてしまいましたが、Tymshare、National CSS、CompuServe、Dial Dataといった名前を持つ、企業向けにネットワークを「オーバーザトップ」で提供するものでした。これらは、Netflix、Wikipedia、Googleといった今日の「オーバーザトップ」事業の先駆けとなりました。当時の専門用語では、これらの企業は「アプリ」「オーバーザトップ」「インターネット企業」ではなく、「データ処理サービス」プロバイダーと呼ばれていました。

FCCは、こうした「オーバー・ザ・トップ」サービスの大きな可能性と、いわゆる「コンピュータ技術と通信技術の融合」の重要性を認識していました。1971年、同委員会はデータ処理産業を「アメリカ経済の主要な力」と宣言し、「今後数年間で、その経済における重要性は絶対的にも相対的にも増大するだろう」と予測しました。しかし同時に、AT&Tの回線上で稼働するこの新しい産業は、その嫉妬深さで有名だった独占企業によって脆弱であり、破壊される可能性があることも明らかでした。同委員会は1976年に次のように述べています。「我々は、[ベル系企業]が差別的サービス、相互補助、公共通信サービスの不当な価格設定、および関連する反競争的慣行や活動によって、自社のデータ処理活動を優遇する可能性を懸念していた。」

米国の地方判事ハロルド・グリーンは後に次のように述べた。

悪用される可能性と、その動機が存在することは疑いの余地がありません。前述の通り、情報サービスは脆弱であり、その脆弱性、時間的制約、そして伝送品質や速度のわずかな低下にも反応してしまうため、伝送を制御する者によって破壊されやすいのです。

1970年までに、委員会はAT&Tによる差別的または不公平な扱いからOTTサービスを保護するための最初の規則を制定しました。1976年までに、委員会は「基本」通信サービスと、当時「拡張」サービスと呼ばれていたサービス（今日のSkypeやウェブのようなアプリケーションに相当するもの）を区別するための実用的な枠組みを構築しました。「コンピュータ調査」として知られるこれらの規則の主な目的は、ネットワーク「上」にあるものを、トラフィックを運ぶネットワークから保護することでした。したがって、これらは「最初の」ネット中立性規則、あるいは今日のネット中立性規則の直接の祖先と言えるでしょう。

エンドツーエンド設計原則

ほぼ同時期に、ヴィント・サーフ、ロバート・カーン、ジョン・ポステルをはじめとする伝説的なネットワークエンジニアのグループが、インターネットの主要な動作プロトコルを共同で設計していました。インターネットは、その名の通り、「インターネットネットワーク」または「ネットワークのネットワーク」であり、多様なコンピュータネットワークを結び付けて、あらゆる用途に利用できるように設計されていました。インターネットの重要な特徴の一つは、情報伝送手段とネットワークの用途の両方において、階層化設計でした。インターネットの目標は、あらゆるネットワークを接続し、あらゆるアプリケーションをサポートすること、つまり「中立的」なネットワークであることでした。

専門用語では、インターネットの設計原則はネットワーク設計の「エンドツーエンド」原則に従っていると説明されることがありました。これは、ネットワーク事業者ではなく、ネットワークの「エンド」、つまりユーザーがネットワークの用途を決定することを大まかに意味していました。前述のFCCの最初の規則と同様に、これは何よりもまず、ネットワークの所有者がネットワークの用途を選択すべきではないという、差別禁止の原則を暗示していました。

この新しい設計哲学は、当時のAT&Tの哲学とは対照的でした。当時のAT&Tは、電話網をモデルとした、特定の目的に特化した中央集権的なネットワークを重視していました。当然のことながら、この方針はAT&Tにとって有利でしたが、外部の企業、スタートアップ企業、そしてAT&T以外のイノベーターにとって、ほとんど、あるいは全く余地はありませんでした。対照的に、エンドツーエンドの設計原則は、外部の企業やスタートアップ企業を優遇しました。彼らはネットワークの「ユーザー」でもあり、ネットワーク所有者の許可なしにイノベーションを起こすことができたのです。

この基盤――「オープンインターネット」という理念――の上に、ワールドワイドウェブや電子メールといった、今やどこにでも存在するインターネットの原点となるアプリケーションが築かれました。そして、ストリーミングビデオやソーシャルネットワーキングといった、その後のイノベーションも生まれました。これらの発明はすべて、インターネットのエンドツーエンド設計に大きく依存しており、それが「パーミッションレス」なイノベーションを可能にし、驚異的で伝説的な変革の時代をもたらしたのです。

ブロードバンド時代

現在のネット中立性に関する議論は、2000年頃から始まったブロードバンド黎明期に形成されました。1990年代には、ほとんどの人がAOLやCompuServe（「データ処理産業」の後継企業）のようなダイヤルアップサービス、あるいは数千もの小規模な独立系インターネットサービスプロバイダー（ISP）を利用してインターネットにアクセスしていました。AOLをはじめとするこれらの企業は、技術的には基盤となる電話網と、電話会社による干渉や濫用から保護する1970年代の規則（コンピュータ調査）に依存していました。

しかし、1990年代後半に電話会社やケーブル会社が（当時としては高速な）DSLやケーブルブロードバンド技術を用いてブロードバンドネットワークの展開を開始すると、1970年代に初めて提起された疑問が新たな形で再び浮上した。「パイプ」、つまり物理ネットワークを構成する配線の所有者は、その配線上を流れるアプリケーションをどのように扱うのだろうか？

これは、2002年にシリコンバレーを離れ、学界に移った際に私が関心を寄せていた疑問です。ブロードバンド事業者には複雑な動機があるように思えました。一方では、ブロードバンド販売業者は、消費者がダイヤルアップ接続をやめてブロードバンドに（より高い）料金を支払うことを望み、また必要としていました。多くの消費者は、事業者が承認した少数のサイトではなく、ISPから「インターネット全体」を入手することに既に慣れていました。AOLの「ウォールド・ガーデン」戦略（AOLに料金を支払うサイトのネットワーク）は裏目に出ており、消費者がオープンなインターネットを求めていることを示唆していました。

同時に、ブロードバンドプロバイダーには、一部のアプリケーションやサイトをブロック、抑制、あるいは脅迫する動機と手段がありました。第一に、「VoIP」電話サービスやストリーミングビデオといった新しいインターネットアプリケーションの一部は、通信事業者の電話やビデオサービスと直接競合していました。第二に、電話会社やケーブルテレビ会社は、アクセス制御を利用して、新しいインターネットサイト（いわゆる「解約料」）や顧客からより多くの収益を得ようとしていました。こうした野望は、2005年にAT&TのCEO、エド・ウィッテカーによって印象的に表現されました。

「彼ら（インターネット企業）は今、私のパイプを無料で使いたいようですが、私はそうさせません。なぜなら、私たちはこの資本を投じており、その見返りを得なければならないからです。…なぜ彼らに私のパイプを使うことを許すべきなのでしょうか？インターネットはそういう意味では無料ではありません。私たちとケーブル会社が投資しているのですから。GoogleやYahoo!、Vonageといった企業がこれらのパイプを無料で使うことを期待するのは、全くのナンセンスです。」

実際、2000年代初頭には、ケーブルテレビ会社や電話会社が物理的なアーキテクチャに対する支配力を制限的に利用しようとしている兆候が見られました。例えば、一部のブロードバンド通信事業者は、「仮想プライベートネットワーク」（VPN）と呼ばれるツールをブロックし始めました。VPNは、人々が自宅から職場のコンピュータにログインするために最もよく利用されています。ComcastはVPNをブロックした企業の一つで、2001年にユーザーに向けた次のメッセージでその意図を明らかにしました。

ご連絡ありがとうございます。VPNをご利用中の高トラフィックのテレワークは、ネットワークの状態に悪影響を与え、通常の個人加入者の接続に支障をきたす可能性があります。VPNをご利用のお客様のニーズにお応えするため、ComcastはComcast @Home Professional製品を提供しています。@Home Proは、VPNなどのプロトコルを利用する必要がある、ますます増加している小規模オフィス／ホームオフィスのお客様やテレワーカーのニーズを満たすように設計されています。この製品は月額95ドルで、標準的な個人向け製品とは異なる標準機能をご利用いただけます。アップグレードにご興味をお持ちの場合は…

AT&Tなどの他の通信事業者は、ゲームアプリを含む様々なアプリケーションの使用や、Wi-Fiデバイスを接続して複数のコンピューターでブロードバンドサービスを利用することをユーザーからブロックしようとする利用規約を提供していました。AT&Tは2002年にDSLの利用規約でユーザーに次のように説明しました。

禁止されているプログラムや機器の例には、メール、FTP、HTTP、ファイル共有、ゲーム、ニュースグループ、プロキシ、IRCサーバー、マルチユーザーインタラクティブフォーラム、Wi-Fiデバイスなどが含まれますが、これらに限定されません。

サービスの窃盗。 お客様は、AT&Tブロードバンドのアカウントに記録されている台数を超える数のコンピューター（施設内外を問わず）に、本サービスまたはAT&Tブロードバンド機器を接続することはできません。お客様は、本サービスの不正受信はサービスの窃盗に該当し、連邦法違反となり、民事および刑事罰の対象となる可能性があることを承認するものとします。

しかし、回線所有者とインターネット業界の間の緊張が最も激しくなったのは、SkypeやVonageといった新しいインターネットアプリケーションが登場し、ユーザーがインターネット（いわゆるVoIP）サービスを利用して、無料で、あるいは従来の電話サービスの数分の一の費用で通話できるようになった時でした。これらのサービスは電話会社やケーブル会社のサービスと直接競合し、収益を減少させる可能性をはらんでいました。

スタンフォード大学ロースクールのローレンス・レッシグ氏の提案を受けて、私はこれらの懸念をまとめたメモを書き、それが論文となりました。どちらの論文でも、インターネットの伝統的な中立性を守るという考え方を表現するために「ネットワーク中立性」というフレーズを使っていました。（当初は「インターネット中立性」という用語の方が正確だと思っていましたが、頭韻が足りませんでした。）

2004年2月8日、共和党から任命された当時のFCC委員長マイケル・パウエル氏は、コロラド州ボルダーで「インターネットの4つの自由」（ルーズベルト大統領の「4つの自由」をモデルにしたもの）と題した演説を行いました。ブロードバンド利用に対する規制の強化を指摘し、パウエル氏はインターネット利用者は以下の権利を持つべきだと宣言しました。

1. コンテンツへの自由なアクセス
2. アプリケーションを自由に使える
3. 個人用デバイスを自由に接続
4. サービスプラン情報の取得の自由

パウエル判事はすぐにこれらのユーザーの「権利」に法的効力を与えました。2005年、ノースカロライナ州の小規模な電話会社兼DSLプロバイダーであるマディソンリバー社が、当時人気のあったVoIPサービスであるVonageのブロッキングを開始しました。パウエル判事はマディソンリバー社に罰金を科し、ブロッキングの停止を命じました。これらの措置を通じて、FCCはネット中立性に関する基本的な規則を法的拘束力のある体制へと変容させました。

ジョージ・W・ブッシュ政権は、ケビン・マーティン委員長の下、パウエル議長による基本的なネット中立性ルール（後にガイドラインとして成文化）の適用を継続した。オバマ政権もジュリアス・ジェナコウスキー委員長の下、同様の措置を取った。FCCは、コムキャストによるピアツーピア動画ストリーミングのブロック、AT&TによるiPhone向けSkypeのブロック、ベライゾンによるGoogle Walletへの干渉といった問題に対処した。

しかしその頃、FCCは新たな問題に突き当たった。パウエル、マーティン、ジェナコウスキーの3人は、ネット中立性ルールは電気通信法の第1編、あるいはその他の「補助的な」法的根拠を使って執行できると推測していた。通信事業者側はこの前提に異議を唱え、2つの判決において裁判所は、FCCにはネット中立性ルールを自らが選択した方法で執行するのに十分な権限がないと宣言した。しかし裁判所は別の根拠となる根拠を使うことを排除せず、2つ目の判決で米国ワシントンD.C.巡回控訴裁判所は、FCCが別の根拠、つまり同法第2編に依拠する可能性を強く示唆した。第2編はFCCに付与された最も広範な権限であり、「主砲」である。1970年代に先駆けて導入されたAT&Tに対する旧来の保護の基盤となったのは第2編だった。

2000年代、ブロードバンドは成功を収め、非常に収益性の高い商品であることが証明された。特にケーブル会社にとっては、大容量回線によってDSLの競合他社を大きく引き離した。業界はネット中立性規則にもかかわらず、より高速なネットワークを構築して料金を高く設定できるように数十億ドルを投資し、ベライゾンは国内の特定の地域で光ファイバーネットワーク（FiOS）を構築した。もちろん、この時期にはインターネット業界も急速に成長し、ネット中立性をめぐる初期の争いでは新興企業だったグーグル、アマゾン、フェイスブックなどが多くの中小企業を吸収した。2012年までには、NetflixやSling TVが主導するOTTテレビが広く普及し、VoIPが電話収入を脅かしたのと同様に、ケーブルテレビにとって明らかな競争上の脅威となった。

ネット中立性規則にもかかわらず、ブロードバンド事業者はストリーミング動画の普及を軸に、インターネット業界からより多くの収益を引き出す新たな手段を見出しました。事業者によると、Netflixは帯域幅を過剰に使用しているため、追加料金を支払わなければならないとのことでした。Netflixは、ユーザーは料金を支払った高速ブロードバンドを使用しているのであり、事業者はユーザーの要望に応える義務があると反論しました。2012年以降、Comcastを筆頭とする一部のブロードバンド事業者は、Netflixのトラフィックを運ぶポートのアップグレードを、たとえわずかなコストであっても拒否しました。ポートがオーバーフローし、バッファリングと遅延が発生し、Netflixの基本的なビジネスモデルに疑問が生じました。Comcast、Time Warner Cable、その他の事業者は、Netflixのトラフィックを従来通り流す代わりに、新たな料金（「相互接続料」と呼ばれる）を要求し、受け取りました。こうして、エド・ウィテカーが2005年に期待した通り、ブロードバンド事業者はサービスに対するより多くの収益を引き出す新たな手段を見出しました。

しかし、この新たな形態の抽出は、オバマ政権下でFCC第2代委員長を務めたトム・ウィーラー氏によって2015年に阻止され、より広範かつ強力な電気通信法第2編を用いてネット中立性規則を再制定・強化しました。ウィーラー氏は当初、より弱い補助的な権限に再び依拠することを提案していましたが、国民の抵抗の波（FCCに向けられた数百万件のコメントを含む）とオバマ大統領からの公的な嘆願を受けて、ウィーラー氏は方針を転換しました。ウィーラー氏の新規則も裁判で争われましたが、2016年にワシントンD.C.巡回控訴裁判所は規則の全面的支持を決定しました。こうして、2005年以来何らかの形で施行されていたネット中立性規則は、確固たる法的根拠を持つようになりました。

パイ提案の急進性

2017年初頭、トランプ大統領は当時FCC委員であり、ネット中立性規則に断固反対していたアジット・パイ氏を委員長に任命しました。FCCはすぐにネット中立性を再検討すると発表した。先月、同委員会はネット中立性規則を全面的に撤回し、別の機関である連邦取引委員会（FTC）が施行する「透明性」体制に置き換える計画を発表しました。つまり、FCCはいくつかの例外を除き、電話会社やケーブルテレビ会社が自社ネットワーク上のトラフィックをどのように扱うかを監視する役割を一切放棄する計画です。

この簡潔な経緯から、この提案がいかに抜本的な改革を意味するかは明らかだろう。1970年以降、国営ネットワークのパイプ所有者が、それらを利用する企業や個人に対して何を行えるかを規制する規則は常に存在してきた 。 そして2005年以降、インターネットアプリケーションのブロックや速度制限は明確に禁止されている。したがって、パイ氏の提案は、オバマ政権によって課された規則の一部を単に修正するものではなく、数十年にわたって施行されてきたFCCの監督体制を撤廃するものである。実際、彼はFCCを関連機関として廃止することに近づいている。

FCCが規則を採用した場合、避けられない法的異議申し立てを審理する連邦裁判所は、重要な問題に対処しなければならない。最高裁判所は、各機関に対し、その行動が「恣意的」または「気まぐれ」ではなかったことを証明することを義務付けている。つまり、「関連データを精査し、その行動に対する納得のいく説明を明確に示さなければならない」のだ。そして、FCCのように方針を劇的に変更する場合、機関は「当初の方針を採用するに至った理由を今になって否定する」理由を説明しなければならない。言い換えれば、規則が施行されてからどれほどの期間が経ち、どれほど多くの企業や人々がそれらに依存してきたかを考えると、規則の撤回を正当化するほどの変化は何であり、その決定を裏付ける証拠は何なのか？

これまでのところ、委員会は、パイ氏によればウィーラー氏の規則によって阻害されたブロードバンドインフラへの投資を促進することで、ネット中立性規則の撤廃が正当化されると示唆している。たとえそれが真実だとしても（これは激しく議論されている問題だが）、それはより広範な問題、すなわち2005年以来（おそらくは1970年以来）存在し、ストリーミングビデオなどの新市場への投資と開発に数十億ドル、いや数兆ドルもの資金を投入してきた保護策の撤廃には触れていない。AT&Tやコムキャストといった大手ブロードバンド企業は、競合他社に損害を与えたり価格を引き上げたりするために、トラフィックをブロックしたり抑制したりするインセンティブと手段を依然として持っているのだろうか？もし持っているとすれば、そして実際にはほとんど何も変わっていないとすれば、この提案は連邦裁判所の精査をパスできないだろう。